财预(2017)87号文解读_理论_热点三人行-政府采购信息网

作者简介：黄华珍北京德恒律师事务所合伙人，发改委PPP项目法律专家库专家，中国保险资管业协会专家讲师，中国保险资管业协会法律专家库专家，财政部清洁能源基金专家。北京航天航空大学法学院民商事法律方向博士研究生，中国政法大学法学硕士。黄华珍律师专注于投资并购项目，特别是基础设施、地产投资，保险投资等法律服务，积累了丰富的金融和建筑行业法律服务经验。根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国政府采购法》、《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》（国发[2015]3号)、国办发[2013]96号文件等规定，为规范政府购买服务管理，制止地方政府违法违规举债融资行为，防范化解财政金融风险，现就有关事项通知如下：《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综[2014]96号）（以下简称96号文）第十五条规定纳入指导性目录的服务事项，应当实施购买服务。同时第十三条规定：各级财政部门负责制定本级政府购买服务指导性目录，确定政府购买服务的种类、性质和内容。财政部门制定政府购买服务指导性目录，应当充分征求相关部门意见，并根据经济社会发展变化、政府职能转变及公众需求等情况及时进行动态调整。可见，只有纳入指导性目录的事项方可实施购买服务，本通知在此基础上，明确了凡未列入政府购买服务指导性目录又确需购买服务的，需报财政部门审核并调整实施。概而言之，货物和工程不能纳入政府购买服务范围，该规定之依据在于《政府采购法》第二条规定：本法所称服务，是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。特别值得关注的是：工程不仅不能单独购买，也不能与服务打包购买。另外需要提示的是：《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号）（以下简称4号文）中规定土地储备机构应当积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发，包括与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。此前业内普遍认为4号文是以政府购买服务程序从事土储的依据（参考文献：《土地一级开发：从BT到PPP到政府购买服务》），各地不少项目纷纷上马。随着87号文将土地储备前期开发纳入负面清单，我们认为4号文相关规定宜应做限缩性理解。由于土储项目缺乏运营内容，采取PPP模式可能存在困难，未来可能多采取发债模式融资，近日财政部下发的《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》进一步疏通了债券融资渠道。本条列举了政府购买工程的例外情形，即棚户区改造和异地扶贫搬迁。根据《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发〔2015〕37号）规定：推动政府购买棚改服务。各省（区、市）应根据棚改目标任务，统筹考虑财政承受能力等因素，制定本地区政府购买棚改服务的管理办法政府购买棚改服务的范围，限定在政府应当承担的棚改征地拆迁服务以及安置住房筹集、公益性基础设施建设等方面，不包括棚改项目中配套建设的商品房以及经营性基础设施。我们理解棚改项目不仅是政府购买服务的例外，而且可以不受三年时间约束。我们注意到，本通知与之前的规范性法律文件存在一定的冲突，如何协调尚需进一步观察，是否其他的工程就绝对不允许政府购买服务还有待观察。对此，我们持保守态度，在相关部门明确将其列为87号文之例外规定前，建议金融机构谨慎对待。以下例举部分重要规定：财政部在今年年初的《关于核实处理个别违法违规问题的函》中就明确问责了一个委托代建的融资行为案例：内蒙古交通厅与内蒙古高等级公路建设开发有限责任公司签订委托代建购买服务协议，约定于建设期及建设期后第1年至第17年或18年通过购买服务资金支付项目建设资金，支持内蒙古高等级公路建设开发有限责任公司作为承贷主体，向农业发展银行贷款105.5亿元，资金使用和项目实施主体实际为各盟市旗县交通局。各省级财政部门要充分认识规范政府购买服务管理、防范财政金融风险的重要性，统一思想，加强领导，周密部署，报经省级政府批准后，会同相关部门组织全面摸底排查本地区政府购买服务情况，发现违法违规问题的，督促相关地区和单位限期依法依规整改到位，并将排查和整改结果于2017年10月底前报送财政部。本条限定了整改时间，即在2017年10月底前完成整改，但是没有规定本通知是否对在本通知出台前的政府购买服务项目有溯及力，以及整改的具体措施。我们建议从严理解，在本通知出台前的政府购买服务项目也要按照本通知进行排查和整改，但是这也可能带来执行的困难，具体整改措施仍待观察。